为了限制稀土产业盲目发展，规范市场行为，按照《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》文件要求，我国于2006年起实施稀土矿开采总量控制。2012年国土资源部又发布了《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》，加强国家实行开采总量控制矿种指标管理，以及优势矿产资源开发的总量控制，防止过度开采，确保开采总量控制指标的严肃性。

一、稀土矿开采总量控制指标

2006-2014年稀土矿开采总量控制政策实施以来的开采指标见表1。2014年稀土矿总量控制计划指标10.5万t,对应的各种稀土氧化物理论产量见表2。其中镧铈氧化物合计占70.57%，镨钕氧化物合计占20.08%。稀土矿开采总量指标应在对市场需求充分调研的基础上制定。稀土永磁、发光、催化、储氢和抛光等稀土新材料是稀土产品的主要消费领域。其中钕铁硼产业对稀土产品镨钕镝的需求是稀土产业发展的主要驱动力，决定了稀土产品的合理产量和稀土矿产品的合理供应量。2013年我国钕铁硼产量8.1万t，对氧化镨钕需求量约3万t。按照一般氧化镨钕产量约为稀土总产量的1/5来计算，则相应的稀土氧化物理论产量约为15万t。为满足市场需求，对应的稀土矿供应量也应该为约15万t。如果50％的钕铁硼产量需要加入2％的金属镝，需要金属镝810t，折合氧化镝930t。氧化镝主要来自我国南方矿，配分约为3.5％，其对应的南方矿供应量约为2.7万t，则北方矿的供应量应为12.3万t左右。2014年稀土矿总量控制指标为10.5万t，其中南方矿1.79万t，北方矿8.71万t，可供应镨钕氧化物合计约2.1万t，尚不能满足国内钕铁硼产业的需求。2013年国内钕铁硼对稀土的需求分析和稀土矿产品总量控制指标与国内需求分析参见表3和图1。

2013年世界钕铁硼总产量合计9.53万t，对氧化镨钕需求量约3.6万t。

理论上对应的稀土氧化物总供应量约18万t，即需要至少18万t稀土矿。日本是中国以外主要生产高性能钕铁硼的国家，产品大多需要加入金属镝。如果60%的钕铁硼产品需要添加2%金属镝，则对金属镝的需求为1144t，相当于1313t氧化镝。对离子型稀土矿的需求约为3.75万（t稀土氧化物）。根据钕铁硼产量估算的世界稀土矿产品需求见表4。

我国稀土冶炼分离产能接近40万t，稀土矿的市场需求巨大。世界稀土市场需求为11万～15万t稀土氧化物，我国需求8万～9万t。虽然2014年我国将稀土矿开采指令性计划提高到10.5万t，但是稀土元素是共生的，其中轻稀土产品镧铈占约70%左右，而镧铈的市场约4万～5万t，大量镧铈产品积压，总量控制对应的有效稀土氧化物市场供应可能不足7万t。通过以上分析可见稀土矿开采总量控制指标偏低，不能满足市场需求。另一方面，我国自2011年4月1起上调稀土资源税，而非法开采不用缴纳资源税、增值税和所得税。从政策层面看，非法开采逃避监管、偷漏税款，与合法生产相比较存在较大的市场空间和利润空间。

2011年稀土价格暴涨之后的持续走低表明，稀土市场供大于求，总量控制并未得到有效实施，而稀土矿非法开采是主要原因。据估算，2013年南方矿的实际供应量在5万t以上。

二、南方矿非法开采对市场的影响

根据是我国主要稀土矿和某种非法开采矿（简称“某私矿”）的稀土元素配分（表5）和2014年9月25日的国内稀土价格可以计算出各种矿的理论价值（图2）。由图2可见1t南方矿（稀土氧化物）的价值是北方矿价值的2～3倍。

不同矿种的实际产品结构决定了其实际价值。在实际生产中，北方矿的产品类型为氧化镧、氧化铈、氧化镨钕，南方矿基本上为全分离。假设分离回收率为94%，则可计算出不同矿山的实际产品价值（图3）。

综合考虑不同矿山的采选冶成本可以估算使用不同矿种生产稀土氧化物的表观利润（图4）。不同企业的运营成本不同，实际利润会比图4估算的所示更低。非法开采矿因逃避资源税、增值税和其他各种税费成本比赣州的离子型稀土矿低得多；非法矿一般售价10万元/t，而赣州同类稀土矿2014年9月下旬的价格为16万～17万元/t。据估算，2014年南方矿的市场实际供应量在4万t以上，远远超过南方矿总量控制指标。当南方矿大量充斥市场需求不旺时，稀土市场可能进入极端竞争状态（图5）。由图5可见，南方非法矿在极端竞争状态下仍可以获得较高利润，具有很强的盈利能力。

三、稀土资源管理的政策建议

2014年8月7日，世界贸易组织专家组报告认为我国稀土出口配额和关税政策不符合WTO规则。取消出口配额，我国对稀土行业的管理难度将会进一步加大。

加强稀土矿总量控制管理是保护稀土资源的重要手段。制定符合市场需求的总量控制指标是总量控制政策得以有效实施的关键因素之一，年度指标的确定应当建立在对稀土需求充分调研的基础之上。南方矿非法开采猖獗的原因之一是过去的总量控制指标不能满足稀土生产企业的需求。应适度提高总量指标，特别是南方离子吸附型稀土矿总量指标。同时，为体现稀土资源的国家战略性，应加强国家层面对稀土资源的调配，比如在稀土企业集团框架下将包头的稀土资源调配给南方一些没有资源保障的企业，改变稀土资源地方垄断局面。

此外，为满足WTO规则要求，我国可能适时取消稀土出口关税。因此进一步提高稀土资源税成为一项替代政策建议。但如前对非法开采的分析，提高资源税将增加守法守规企业的成本，相对地，非法开采的利润空间则进一步提升。因此，在非法开采没有得到有效控制的形势下，提高稀土资源税不利于稀土行业的健康发展。我国南方离子吸附型稀土资源是中重稀土特别是铽镝镥的主要来源，应在严格执行总量控制指标的同时，继续加大打击非法开采力度。